城市地铁账

驶入“快车道”的城市轨道交通建设将面临全面减速。近日，国务院发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》中明确指出，大幅提高申报建设地铁和轻轨的相关经济指标。地铁建设的高额投入背后，一边是高负债与源源不断的运营补贴，一边是拉动GDP和创造就业的“诱惑”，这笔经济账一直是城市管理者们的一大难题。

门槛提高3倍

《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称《意见》）要求，地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区，申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次，远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人次以上、1万人次以上。

与此前的要求相比，财政收入、地区生产总值都提升了3倍。本次《意见》出台前发改委曾发布了《意见（草案）》。据《意见（草案）》统计，目前国家已批复建设规划的43个城市中，完全符合申报新轮建设规划条件的只有29个城市，南宁、呼和浩特、包头、乌鲁木齐、哈尔滨、贵阳等14个城市均不符合现在的门槛。

对于此次提出的各项标准，大岳咨询有限责任公司董事总经理表示，各类标准应该是要求同时满足，比如2017年，全年实现地区生产总值（GDP）2743.82亿元，2017年，乌鲁木齐市一般公共预算收入完成400.78亿元。这也意味着乌鲁木齐将不能申报地铁项目规划。而呼和浩特则与乌鲁木齐相反，GDP总额超过3000亿，但是财政收入却不足300亿标准，也将不能申报地铁项目。

需要注意的是，文件中明确提出：已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格执行，原则上不得变更，规划实施期限不得随意压缩。但是，随着城市债务管理趋紧，这些被列入警示行列的城市，已经批复的地铁建设，或也会新增不确定性，包括工期可能会受影响。

随着2013年我国城市轨道交通审批权从国家发改委下放给省级政府，城市轨道交通建设进入“快车道”。对于申建地铁的条件，此前执行的还是15年前的要求。根据2003年发布的国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上。

北京交通大学教授赵坚对北京商报记者表示，一些城市想要修建地铁是处于拉动投资以及城市形象的考虑，却忽视了地方财政实际能力，所以应该提升申建地铁门槛，这对城市的长期发展也是有好处的。

运营入不敷出

此前，包头地铁开工不足百日便被叫停，背后也与财政收入情况相关。在2018年1月3日的中共内蒙古自治区全区经济工作会议上，内蒙古自治区党委表态要坚决叫停包头地铁项目和呼和浩特地铁3、4、5号线项目。内蒙古自治区政府坦承财政收入存在虚增空转现象。包头市城区人口并未达到国务院要求的300万，地铁建成后，客流量难以保证；包头市一年的财政收入仅为200多亿，地铁建设项目总投资高达305.52亿元，其中绝大部分资金需要通过银行贷款等融资方式解决。

国家发改委经济运行调节局局长赵辰昕在接受媒体采访时透露，地铁成本平均每公里达7亿元左右，整个行业最缺的就是钱。“当前，城市轨道交通建设资金主要来源是政府财政资金和间接融资，运营主要靠财政补贴”。目前大部分城市制定了地铁建设专项资金政策，地方政府每年集中财力拨付资金用于建地铁和还本付息。部分城市则学香港“轨道+物业”的盈利模式，通过轨道交通沿线土地与上盖物业的开发收益，来补建地铁的“窟窿”。

此外，《意见》指出，城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任，保障必要的运营维护资金。

赵坚告诉北京商报记者：“地铁建设成本和运营成本都很高，如果一个城市没有很大的客流量，不仅建设的时候是在赔钱，运营的时候也会是在赔钱。因为建设的钱已经花出去了，运营的时候又要财政输血进行补贴，这对有些地方财政的压力非常大。”

据公开数据显示，南京地铁一号线原计划日收益值为200万元，但直到2016年实际收益依然不到60万。此外，地方政府对地铁运营上的财政补贴依然源源不断。例如，东莞地铁2号线2016年5月运营，目前日均客流量达10万人次。但2018年，东莞市财政还是计划安排了10.2亿元，支持地铁2号线运营。

中国工程院院士、我国隧道及地下工程专家王梦恕一针见血地指出，不少地方对修建地铁“热情高涨”，背后还是“GDP挂帅”的想法作祟。据他介绍，按目前统计，每投1亿元地铁建设资金就可拉动约2.6亿元的GDP增长。

中国土木工程协会秘书长张雁也表示，每往地铁建设投资1亿元，就会直接创造8000个就业岗位。而这些项目动辄数百亿，能让就业率在真实的前提下变得极为可观。

动辄投资上百亿的地铁建设能有效带动钢铁、水泥、电力、装备制造等上下游产业链，同时能大力促进就业。 “一些本身不具备经济实力的三四线城市，因为有了PPP的财力支持，获得了建设的实力。从这个意义上来说，PPP对基建有助推作用，但关键还在于地方。”济邦咨询公司高级副总裁李竞一称。

钱从哪儿来

此外，《意见》明确，严控地方政府债务风险，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批（核准）其新项目。

交通运输部科学研究院城市交通与轨道交通研究中心副主任也吴洪洋表示，地铁的资金投入非常大，建设成本和运营成本都非常高，特别是后期的运维，需要地方财政源源不断输血，加重了一些地方的债务负担。提高门槛也能够遏制一些地方政府盲目追求GDP而投资地铁建设的行为。

据公开数据显示，包头市2017年前三个季度的财政收入为170亿元，同时背负着债务900亿元，之后又贷款183亿元修地铁，存在地方财政收入、负债率及所需基建资金严重不匹配的情况。近几年，基建领域内，在中国规范了发债、地方政府举债等行为后，PPP俨然已经成为地方政府的一根“救命稻草”。然而，随着PPP风险逐渐被暴露出来，地方上的债务风险依然没有得到有效遏制。以包头市地铁项目为例，在305.52亿元的项目投资，绝大部分资金来源于PPP模式，不仅为地方带来了沉重的财务负担，也为金融风险埋下了隐患。

赵坚解释：“地方政府通过融资平台融资，这样一部分债务成为了隐性债务，不会显现在账面上，但是政府依然要承担债务所带来的财政风险。”

控制地方债风险是新政策出台的核心关键词。今年3月，国家发改委就《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（草案）》广泛征求意见，进一步收紧地铁建设的要求和标准。规定了申报建设规划的城市近三年的政府债务率不应高于 120% ，并且地铁系统每公里直接工程投资不超过 6 亿元。经梳理，自去年7月深圳轨道交通第四期建设规划获批后，近一年来国家发改委没有下发新的轨道交通批文。

“地方盲目投资地铁行为会给地方增加债务风险，背负很大的负担。”吴洪洋表示，特别是一些财力不够的城市，盲目修地铁，债务风险更大。另外，有些地方也出现本届政府借债下届政府来还的情况，这种发展方式也不可持续。

北京商报记者 陶凤 实习记者 常蕾